把握關鍵點 深化改革再出發

——改革開放以來我國電力體制改革之路觀察

　　電力是關系國計民生的重要基礎產業和公用事業,也是國民經濟重要組成部分和能源工業的中心。伴隨改革開放，自20世紀80年代起，我國電力體制改革先后經歷了集資辦電、政企分開、廠網分開及深化改革的階段，以及以中發9號文發布為標志的新一輪電力體制改革。站在改革開放再出發的歷史節點，有必要對我國電力體制改革取得的經驗再總結，對未來發展前景再展望。

　　我國電力體制改革的成功經驗

　　回顧我國電力體制改革歷程，歸納起來有三方面特色經驗值得銘記：堅持立足國情，形成了中國特色電改模式。國外推行電力體制改革都有自身政治體制、電力工業發展階段特征，我國沒有簡單照搬照抄國外“破碎式”改革模式，而是采用“管住中間、放開兩頭”的模式，保障了電力長期持續可靠供應。目前我國裝機容量、電網規模和全社會用電量位居世界第一，已于2015年底全面解決無電人口用電問題，無論從哪個角度衡量，都可以說我國創造了電力工業的世界奇跡。

　　堅持問題導向，找準突破口試點先行穩步推進。2002年國發5號文出臺，通過“廠網分開、主輔分離”體制性變革，促進電力行業凈產出水平提升11.2%，進入發展快車道，基本滿足了“用上電”的需求。隨著經濟發展進入新階段，2015年中發9號文出臺，在各方共識的基礎上有序、有效、穩妥推進各項改革任務，逐步擴大輸配電價改革試點范圍，對增量配電放開、電力市場建設、相對獨立的交易機構組建等重大改革事項，先進行試點再逐步推開，為人民從“用上電”向“用好電”轉變，為國民經濟和社會從“快速發展”向“高質量發展”提供了堅強支撐。

　　堅持市場方向，在深化改革中釋放活力。交易規模大幅增長，從2002年以來的零星探索，到2017年全國市場化交易年度電量16324億千瓦時，占全社會用電量比重達到25.9%，進入加速擴張階段。配售電市場加速培育，截至2018年4月底，國家發展改革委、國家能源局已批復第一、二、三批增量配電放開試點項目292個，全國范圍內注冊售電公司超過2500家。新能源消納成效顯著，2017年國家電網公司經營區內通過大電網、大市場跨省消納新能源492億千瓦時，同比增長35.6%，其中通過跨區富余可再生能源現貨交易減少“三棄”電量近70億千瓦時。

　　未來電力體制改革需把握幾個關鍵點

　　當前，全面推進電力體制改革進入新階段，從推進任務來看，市場建設、輸配電價、配售電改革等仍是重點；從發展目標來看，將著力構建配置充分、運行高效、清潔低碳、靈活互動、平穩有序的市場體系。電力體制改革將更多觸及深層次問題，探索性和復雜性將更加突出。打破省間壁壘、健全交易體系、發揮市場作用促進清潔能源消納、培育多元主體、提升監管能力，將成為推動電改再深入的“牛鼻子”。

　　──打破省間壁壘，破除體制機制障礙。

　　落實國家能源戰略，促進清潔能源消納和能源資源大范圍優化配置，是一項長期艱巨的任務。為此，我國應著力構建電力市場，清除市場壁壘，促進電力充分競爭和高效配置。當前，受我國以省為實體的財稅及行政管理體制、電力平衡以省為主等因素影響，省間壁壘不同程度存在，部分地方政府嚴格控制省外購電量、行政干預省間交易價格，制約了資源的充分、高效配置。

　　打破省間壁壘的關鍵是充分發揮市場機制作用，提高資源大范圍優化配置效率和質量，具體措施包括：一是擴大省間交易空間和頻次。放開省間發用電計劃和用戶省間交易選擇權，逐步放寬符合環保、節能等國家政策要求的用戶省間購電交易準入門檻，提高省間直接交易頻次，減少地方政府的行政干預。二是創新激勵補償機制。建立發電側的激勵機制，通過省間發電權和輔助服務交易等方式，對受端利益受損的發電機組進行補償；創新面向受端省份的利益分享機制，省間交易產生的紅利由送端省按協商結果補償受端省，調動地方政府的積極性和主動性；推動可再生能源配額制落地實施，促進可再生能源跨省區消納。

　　──健全交易體系，提高市場運行效率。

　　過去傳統模式下，電力市場交易涉及對象較為單一，內容相對簡單。隨著我國電力交易規模不斷擴大，市場成員的增多、交易品種的豐富、交易模式的復雜，都對市場建設提出更高要求。

　　進一步完善交易體系，支撐市場有序運行，具體措施包括：一是明確現貨模式并制定市場規則。根據各省供需形勢、市場主體意識及市場環境、技術支持系統條件等因素，因地制宜合理確定現貨模式，并建立健全相應市場規則。二是做好各類交易的銜接。以省間交易為突破口，推動建立包含中長期、現貨交易的全市場化交易機制；優化電力交易流程，確保不同時間尺度、不同標的交易的銜接和貫通；完善平衡機制、結算機制和信息披露機制等，提高交易透明度和運作效率。

　　──堅持多維施策，促進清潔能源消納。

　　我國新能源發展迅猛，國家對生態文明建設空前重視，長期以來，火電發電計劃剛性執行擠占新能源發電空間，調峰電源合理補償機制不健全，跨省跨區消納政策和電價機制不完善等市場化機制缺失問題，一定程度上制約新能源消納。

　　發揮市場機制在促進新能源消納中的潛力，具體措施包括：一是建立健全跨區跨省新能源電力交易市場。近期省內以保障性收購為主，省間通過新能源直接交易、發電權交易、置換交易等中長期交易進行消納，消納矛盾突出的“三北地區”富余新能源通過省間增量現貨進一步挖掘消納潛力。二是循序漸進提升市場機制的促進作用。隨著現貨市場、容量市場和輔助服務市場的健全完善，在競價市場上發揮清潔能源發電邊際成本低的優勢，通過“市場競爭+政府調控”的方式，實現優先調度和消納；優化可中斷電價、峰谷電價機制，提高對用戶的激勵水平，改善負荷特性，提高負荷資源消納新能源的意愿和積極性。

　　──培育多元主體，激發末端動力活力。

　　隨著經濟社會的發展進步，用戶的用電需求已從“用上電”向“用好電”轉變，如何滿足用戶和社會資本對改革紅利的需求，對個性化服務的需求，成為新一輪電力體制改革的重要目標。

　　培育多元配售電主體，提高優質服務水平，具體措施包括：一是構建多元售電主體競爭格局。保障用戶選擇權，加快符合條件的各類售電主體的準入，通過提高競爭強度，促進多元售電主體進行客戶細分，制定差異化的增值服務方案，構建自身比較優勢，通過更專業、更高的投入產出效率滿足客戶差異化服務需求。二是增量配電業務。通過引入社會資本促進服務創新。尋求解決各方分歧最大公約數，依法合規推動增量配電改革落地見效，公平公正確定試點項目業主，以混合所有制方式發展配電業務，促進各相關主體發揮專業優勢，發揮社會資本的機制靈活性和創新活力，在管理機制和運營模式等多方面進行創新。采取分布式發電、“水電氣熱”綜合供應、能效管理等綜合能源服務手段，以及融資租賃等服務模式和商業模式創新，不斷提升優質服務水平，讓更多的改革紅利惠及用戶。

　　──提升監管能力，保障改革有序推進。

　　隨著電力體制改革向縱深推進，監管模式和監管重點都將發生變化，監管的復雜性和難度增加，對電力市場的監管力度、規范性和科學性等提出了更高要求。目前《電力法》等有關政策法規還在修訂中，簡政放權后面臨界面不清等問題，不能很好適應市場發展需要。

　　建立健全監管體制機制，提升監管效能，具體措施包括：一是厘清職責界面，構建高效監管機制。厘清各項改革任務監管中，國家層面和地方政府與派出機構在規則及方案制定、運行監督與違規行為處置等方面的職責界面。健全監管機制體系，完善對交易秩序、市場力、違規行為、市場運行狀態和潛在風險等方面的監管機制。建立閉環的監管效果完善機制，確保監管充分發揮作用，各項處罰、優化措施執行到位，為市場主體公平競爭創造條件。二是建立科學監管手段和方法。構建各項改革任務的科學監管評價方法，建立嚴格的激勵和懲戒機制，對于依法合規經營的主體，在信用擔保、交易達成和增量配電業主選定等方面予以傾斜，充分激勵，對于濫用市場力、惡意串謀操控市場等行為，加大處罰力度。

　　（供稿單位：國網能源研究院有限公司）